Como ocorre após reformas estruturais, o período posterior à aprovação da reforma tributária brasileira será marcado por adaptações e testes. No campo do Direito, essas mudanças costumam se consolidar, de fato, à medida que são interpretadas e aplicadas pelos tribunais.

O contencioso tributário, portanto, assume papel central no amadurecimento da nova ordem tributária: além de garantir a correção de falhas, é também o espaço em que o novo sistema será testado, debatido e consolidado. A criação do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), dentro do modelo de IVA-Dual, amplia esse desafio, pois envolve a atuação coordenada de diferentes entes federativos.

Nesse contexto, ganha destaque o Projeto de Lei Complementar (PLP) 108/2024 que, além de instituir o Comitê Gestor do IBS, pretende estabelecer a normativa que regerá o contencioso administrativo relacionado ao imposto. O PLP se encontra em fase de discussão no Congresso, já contando com mais de 180 emendas propostas. Isso faz deste um momento oportuno para analisá-lo de forma crítica, exaltando seus acertos e corrigindo eventuais fragilidades.

Provas

Entre os pontos relevantes para debate está a definição do prazo para apresentação de provas no processo administrativo do IBS. A proposta atual repete o modelo tradicional do contencioso tributário brasileiro: exige que, salvo exceções, as provas sejam apresentadas junto com a defesa inicial, no caso, em até 20 dias úteis da intimação do auto de infração (artigo 84, §2º). Ocorre que o estabelecimento de um prazo fixo e estanque, por mais que suficiente na maioria dos casos, pode não ser adequado a discussões de maior complexidade probatória, por vezes comprometendo a qualidade da análise processual.

A produção de provas é parte essencial de qualquer discussão contenciosa. Um conjunto probatório consistente garante o exercício do contraditório e do direito de defesa, ao mesmo tempo em que oferece ao julgador os elementos necessários para decisões mais justas e embasadas.

No âmbito tributário brasileiro, em que cobranças de tributos podem ser submetidas primeiramente à própria administração antes de serem encaminhadas ao Poder Judiciário, a qualidade das discussões travadas em processo administrativo pode também trazer o interessante benefício de redução do elevadíssimo grau de judicialização existente hoje no país (notoriamente um dos maiores do mundo). Afinal, evita-se que questões que poderiam ser resolvidas em âmbito administrativo sejam desnecessariamente levadas ao Poder Judiciário.

De pronto, chama atenção a discrepância decorrente do fato de que a) enquanto a Administração conta com até cinco anos para lavrar o auto de infração e b) os processos administrativos frequentemente se arrastam por mais de uma década, c) o contribuinte tem apenas 20 dias para estruturar sua defesa e levantar toda a documentação necessária.

Além disso, esse prazo é ainda comprometido por fatores práticos como a contratação de advogados, elaboração de pareceres técnicos, fora o natural tempo gasto com levantamento e análise de documentos que, não raro, envolvem centenas ou milhares de operações ocorridas ao longo de vários anos. Tudo isso dificulta, quando não inviabiliza, a apresentação tempestiva de todas as provas pertinentes. Com isso, ou o contribuinte deixa de apresentar elementos importantes, prejudicando sua defesa, ou apresenta a documentação fora do prazo, gerando nova controvérsia sobre a própria possibilidade de aceitação das provas.

Não se ignora o fato de ser importante que exista um prazo para apresentação das provas. Afinal, para que a análise seja feita de forma adequada, é necessário que o objeto em discussão esteja claramente definido. Em “juridiquês”, chamamos isso de “estabilização do objeto”. Tampouco se quer com isso dar margem à eventual postura descuidada de contribuintes que, por demora sua, atrasem o desenvolvimento adequado do processo. A questão está em encontrar um ponto de equilíbrio que preserve tanto a tramitação regular do processo quanto o direito à ampla defesa.

Calibragem do prazo

Por isso, apesar de vermos com bons olhos, não conseguimos concordar integralmente com algumas emendas propostas que pretendam estabelecer que a juntada documental poderia ser feita a qualquer tempo desde que se refira a temas já questionados.

Melhor seria que este prazo pudesse ser calibrado a depender da complexidade da discussão, de modo que, ainda que se mantenham os 20 dias como uma regra geral, fosse permitida sua prorrogação, em até 60 ou 90 dias, por exemplo, quando previamente solicitada de forma fundamentada pelo contribuinte. Alternativamente, poderia se permitir a juntada até que fosse sorteado relator em primeira instância, prestigiando o direito à defesa sem gerar qualquer atraso na tramitação do caso.

A adoção de medidas como essas evitaria que a “pressa” imposta pela legislação se tornasse um obstáculo à qualidade do debate administrativo — e, indiretamente, acabe levando ao Judiciário questões que poderiam ser resolvidas ainda na esfera administrativa.